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El sistema tributario local en la ley de haciendas locales
La Ley de Haciendas Locales intentó racionalizar y modernizar las estructuras de los tributos locales. Esos tributos serán ahora de titularidad y gestión municipales, sin perjuicio de que la propia Ley prevea diversas fórmulas de colaboración y delegación en la gestión –en la que implica tanto al Estado, como a Comunidades Autónomas y Diputaciones Provinciales–, consciente el legislador de que es el Estado quien goza de la experiencia gestora y de que son muchos los municipios que carecen de los medios materiales y personales suficientes para acometer esa labor (es el caso de la gestión compartida en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y en el Impuesto de Actividades Económicas).
Por ello, también el legislador ha procurado simplificar los procedimientos de gestión, lo que ha dado lugar a críticas en la medida en que ello puede incidir negativamente en la determinación de la capacidad económica real, que es la que debe someterse a gravamen.
IMPUESTOS MUNICIPALES
El TRLHL estructura los diversos impuestos por materias, quedando configurado el marco impositivo municipal como seguidamente se indica:
1) Impuestos obligatorios
1º) El Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI): impuesto que sustituyó a las Contribuciones Territoriales Rústica y Pecuaria y al Impuesto sobre Solares. El IBI ha sufrido diversas modificaciones. Todas ellas, derivadas, en cierta medida, de las dificultades derivadas de catastrar todo el territorio nacional, a la vinculación del impuesto a una materia tan compleja y cambiante como es el urbanismo, lo que provoca desfases conceptuales resultantes de la «estanqueidad» propia de las normas tributarias (así, STC 61/1997, de 20 marzo), y a la determinación del valor real del inmueble (valor de mercado), como límite de la capacidad económica a gravar.
2º) Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE): impuesto que sustituyó a las Licencias Fiscales de Actividades Comerciales e Industriales y de Profesionales y Artistas y al Impuesto sobre la Radicación. Destacar que la reforma introducida por la Ley 51/2002 ha originado una drástica reducción del papel del IAE en el sistema impositivo municipal, dado que en su virtud se introdujo en la LHL (y se conserva en el TRLHL) la exención en el IAE a favor de las personas físicas, en todo caso, así como de otros sujetos y entidades, siempre que el importe neto de su cifra de negocios sea inferior a un millón de euros.
3º) El Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica: sustituye al Impuesto Municipal sobre Circulación de Vehículos. La gestión del impuesto requiere de coordinación de los Ayuntamientos con la Administración del Estado y, concretamente, con las Jefaturas Provinciales de Tráfico, sobre todo, en materia de obligaciones formales –acreditación del pago del impuesto con carácter previo a realizar trámites relativos al vehículo en dichas Jefaturas Provinciales–, que, en relación con las bajas definitivas de vehículos con quince o más años de antigüedad, se han visto dispensadas desde la Ley 51/2002 –art. 101 TRLey–.
Estos tres impuestos –que entraron en vigor el 1 de enero de 1990– son de exacción obligatoria por todos los Ayuntamientos, de tal manera que, de no ejercer éstos sus facultades dichos impuestos serán exigidos, en todo caso, en los términos supletoriamente previstos en el TRLey.
2. Impuestos potestativos
Corresponde a los Ayuntamientos decidir su implantación y exigencia en cada uno de los respectivos términos municipales, a través de la adopción de los correspondientes acuerdos de imposición, ordenación y aprobación de sus Ordenanzas Fiscales (arts. 15 y ss. TRLHL). Son los siguientes:
1) Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO): Grava la capacidad económica puesta de manifiesto por la realización de una de ellas. La aplicación del ICIO puso de manifiesto problemas vinculados a la doble imposición.
2) Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana: impuesto que sustituyó, más nominalmente que en cuanto a su sustancia, al Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos. Los principales cambios de esta nueva figura impositiva se traducen en su conexión con el IBI, tanto en materia de gestión, como de valoraciones, dado que, en síntesis, el incremento se calcula a partir de la aplicación, al valor catastral del inmueble vigente al tiempo de la transmisión gravada, de tipos y coeficientes, en función del número de años transcurridos desde la adquisición del inmueble hasta la producción de la citada transmisión.
3) Impuesto sobre Gastos Suntuarios, en la modalidad de los cotos de caza y de pesca.
TASAS, PRECIOS PÚBLICOS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES
La LHL intentó reordenar la larga lista de tasas y contribuciones especiales dispersa hasta ese momento, racionalizando la misma, habiéndose consolidado el tradicional «principio del beneficio» como criterio de distribución del coste de las actividades, servicios u ocupaciones y aprovechamientos demaniales gravados, quedando el principio de capacidad económica como un criterio programático que podrá tenerse en cuenta para la determinación de la cuantía del gravamen –art. 24 TRLey–.
Asimismo, siguiendo la estela de la Ley 8/1989, de 13 julio, de Tasas y Precios Públicos, recondujo a la figura de los precios públicos el gravamen por la utilización privativa y el aprovechamiento especial del dominio público local y por la prestación de servicios o realización de actividades administrativas de solicitud o recepción no obligatoria ni susceptibles de ser prestados o realizados por el sector privado a la figura de los precios públicos.
Más información
Las contribuciones especiales perviven como recurso financiero de las Entidades Locales, aunque sólo sea por tratarse de un instituto de secular vinculación a las Haciendas Locales. Lo cierto es que, en unos casos, por su impopularidad y, en los más, por su incompatibilidad con los mecanismos de la gestión urbanística (SSTS de 9 julio y 21 septiembre 1994, entre otras), se perciben ciertas cautelas en su utilización. Cautelas que se ven incentivadas asimismo por los tradicionales problemas de gestión: devengo, fraccionamiento de pagos, compensaciones, devoluciones en caso de pérdida de la condición de sujeto pasivo, notificaciones individuales y publicaciones, participación de los afectados mediante constitución de asociaciones administrativas de contribuyentes, etc., si bien la STC 233/1999 ha declarado que la exigencia anticipada del importe de las contribuciones especiales no es arbitraria ni discriminatoria.
En todo caso, convenimos con ARNAL SURÍA y RUBIO DE URQUÍA, en señalar que la principal innovación de la LHL es configurar este recurso municipal como tributo de exacción voluntaria, aunque manteniendo su carácter de recurso afectado a los fines de su imposición. A diferencia del TRRL, la LHL no contempla contribuciones especiales por mejora de servicios públicos (aunque se declara su procedencia por obra pública, en caso de ampliación de alumbrado, ex STS de 10-V-1994), ni la calificación como «especial» del beneficio obtenido por el sujeto pasivo, que, sin embargo, se induce de la conceptuación de los sujetos pasivos como «personas especialmente beneficiadas» (así, STS de 17 octubre 1994, en relación con RENFE).
EL MODELO DE FINANCIACIÓN LOCAL: LA PARTICIPACIÓN EN LOS TRIBUTOS DEL ESTADO
Inicialmente, la LHL previó un sistema de participación de municipios y provincias en los tributos del Estado con carácter genérico. La propia LHL establecía que el modelo de financiación en ella tendría una vigencia quinquenal, por lo que se produjeron sucesivas modificaciones quinquenales de la LHL, la última de ellas, a través de la Ley 50/1998, a fin de establecer el sistema de financiación correspondiente al quinquenio 1999-2003.
En síntesis, el modelo consistía en que en la propia LHL se fijaba el montante de dicha participación, con carácter global para todas esas entidades locales –salvo algunas excepciones, como los municipios de Madrid y Barcelona–, siendo objeto de actualización según criterios que la misma ley contemplaba– anualmente, a través de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
La Ley 51/2002 puso fin a esa regulación y estableció en la LHL un modelo de financiación local con vocación de permanencia, inspirado en criterios similares a los del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, en el que, a su vez, diferenciamos dos sistemas:
a) Sistema de financiación dual, aplicable a los municipios capitales de provincia o de Comunidad Autónoma o con población de derecho igual o superior a 750.000 habitantes, Provincias y Comunidades Autónomas Uniprovinciales que, a la entrada en vigor de la Ley 51/2002, no hubieren integrado su participación en tributos del Estado como entidad análoga a las provincias en las que les pudiere corresponder con arreglo a su naturaleza institucional. Unos y otras se financian, de una parte, con cargo a porcentajes de recaudación de determinados impuestos estatales, en la porción de los mismos no cedida a las Comunidades Autónomas (IRPF, IVA, Impuestos Especiales sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco).
La otra fuente del sistema dual de financiación es la participación en el denominado Fondo Complementario de Financiación, constituido por participación en los tributos del Estado. Asimismo, determinadas entidades Locales –las del art. 140 TRLey– dispondrán de un crédito en los Presupuestos Generales del Estado para dar cobertura a las asignaciones destinadas al mantenimiento de sus centros sanitarios de carácter no psiquiátrico, cuya cuantía se determinará para cada ejercicio, aplicando al efecto el índice de evolución establecido en el art. 143 TRLey. Junto a esas entidades locales, los definidos como «municipios turísticos» no comprendidos en el art. 111 TRLey tendrán también un sistema de financiación dual, constituido, de una parte, por la cesión de recaudación de impuestos estatales y, de otra, por la participación ordinaria en los tributos del Estado, reducida en la cuantía resultante de ponderar el índice de evolución referido en el art. 123.2 TRLHL, la cuantía de la cesión de la recaudación de los Impuestos sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco. En todo caso, debe señalarse que la cesión de impuestos estatales lo es sólo en cuanto a sus rendimientos recaudatorios, sin que se cedan, competencias normativas, de gestión, liquidación, recaudación e inspección, así como tampoco competencias de revisión de los actos que se dicten en vía de gestión de dichos tributos, correspondiendo exclusivamente al Estado su titularidad y el ejercicio de todas ellas.
b) Resto de municipios no contemplados en la precedente letra a), provincias y demás entes asimilados no incluidos en el art. 135 TRLHL: se financiarán con cargo a participaciones ordinarias en los tributos del Estado, determinadas globalmente, para unos y otras, que serán distribuidas conforme a los criterios contemplados en el propio TRLey –arts. 122 al 125, 145 y 146–.
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Ángel Ureña Martín 
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