Artículo 5. Competencias del Ministerio de Empleo y Seguridad Social
El artículo 5 que lleva por título “Competencias del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y de otros departamentos ministeriales”, establece: “1. Las funciones no jurisdiccionales del Estado en materia de Seguridad Social que no sean propias del Gobierno se ejercerán por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, sin perjuicio de las que puedan corresponder, en el ámbito específico de sus respectivas áreas, a otros departamentos ministeriales. 2. Dentro de las competencias del Estado, corresponden al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, en relación con las materias reguladas en la presente ley, las siguientes facultades: a) Proponer al Gobierno los reglamentos generales para su aplicación. b) El ejercicio de la potestad reglamentaria no comprendida en la letra a).
c) El desarrollo de las funciones económico-financieras de la Seguridad Social, a excepción de las encomendadas en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y disposiciones concordantes al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas o, en su caso, a otros órganos a los que dicha ley otorgue competencias específicas en la materia, y de dirección y tutela de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, así como de las entidades que colaboren en la gestión de la misma, pudiendo suspender o modificar los poderes y facultades de los mismos en los casos y con las formalidades y requisitos que se determinen reglamentariamente. d) La inspección de la Seguridad Social a través de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. e) Establecer los supuestos y condiciones en que los sujetos responsables en el ámbito de la Seguridad Social quedan obligados a recibir las notificaciones por medios electrónicos de acuerdo con lo previsto en el artículo 27.6 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. 3. Por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social se organizarán en forma adecuada los servicios e instituciones que hayan de llevar a cabo los oportunos estudios jurídicos, sociológicos, económicos y estadísticos de la Seguridad Social, así como los de simplificación y racionalización de las operaciones y trámites administrativos que exijan su desarrollo y aplicación. 4. El ejercicio de las competencias atribuidas al Ministerio de Empleo y Seguridad Social en relación con la Seguridad Social corresponderá a los órganos y servicios determinados en esta ley, en sus disposiciones de aplicación y desarrollo o en las orgánicas del Ministerio”.
Ejercicio de las funciones no jurisdiccionales del Estado en materia de Seguridad Social
En este artículo se singulariza el ejercicio de algunas de las funciones generales que el art. 4 de la LGSS atribuye al Estado. En concreto, se atribuye la competencia para el desarrollo de determinadas funciones de ordenación, así como de inspección, de la Seguridad Social.
Determinadas competencias en materia de Seguridad Social se encuentran actualmente atribuidas a otro Departamento ministerial, en concreto al MSSSI, al que se adscriben el IMSERSO y el INGESA (art. 2.6 y art. 9.4 del RD 485/2017, de 12 de mayo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, respectivamente).
El propio precepto ya advierte de que a otros departamentos ministeriales les pueden corresponder, en el ámbito específico de sus respectivas áreas, otras funciones también en materia de Seguridad Social. A este respecto, la disp. final 2.ª de la LGSS dispone que las competencias que la misma atribuye al MEYSS se entenderán sin perjuicio de las que, en relación con las distintas materias en ella reguladas, puedan corresponder a otros departamentos ministeriales.
Facultades del Ministerio de Empleo y Seguridad Social
El apartado 2 enumera las facultades concretas que ostenta el MEYSS en materia de Seguridad Social. A este respecto el precepto hace referencia a las siguientes facultades:
Letras a) y b). La potestad reglamentaria
Las letras a) y b) del precepto se refieren a las competencias del MEYSS en relación con la potestad reglamentaria en materia de Seguridad Social, que se materializan en la propuesta al Gobierno de los reglamentos generales y en el ejercicio de la potestad reglamentaria de ámbito inferior. La afirmación, en la letra a), de la competencia del Gobierno para dictar determinados reglamentos se reitera en la disp. adic. 8.ª, que faculta al MEYSS para “proponer al Gobierno para su aprobación los reglamentos generales de la misma» y dispone que “El Gobierno aprobará, asimismo, cuantas otras disposiciones resulten necesarias para la aplicación y desarrollo de lo previsto en esta ley”.
La letra b) se refiere al ejercicio de la potestad reglamentaria por el propio MEYSS. En relación con ello debe tenerse en cuenta que el Gobierno es el único órgano con competencia reglamentaria asignada por la CE y, que, en cuanto a los Ministros, tienen atribuida la función de “Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento” (art. 61.a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). Es por ello que debe entenderse que dicha facultad está necesitada de una habilitación legal concreta que, en principio, se circunscribe al ámbito de la organización interna de los servicios del Ministerio respectivo; en este sentido, aunque las habilitaciones legales específicas en que ha de fundarse la potestad reglamentaria de los Ministros incluyen a veces habilitaciones para dictar normas que sobrepasan el ámbito puramente organizativo de sus Departamentos y que pueden afectar a terceros, su contenido sustancial y efectos están determinados en las normas superiores respectivas (leyes y decretos), por lo que serán, por ello, órdenes ministeriales de pura ejecución que, como tales, no son suficientes para crear Derecho material nuevo, con directivas políticas o jurídicas propias.
A este respecto, el art. 129.4 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno, y que la atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante. Tratándose de la LGSS, además de lo previsto en el art. 5.2.b), su disp. final 8.ª dispone que “Se faculta al Ministerio de Empleo y Seguridad Social para dictar las normas de aplicación y desarrollo de la presente ley”.
Letra c) Desarrollo de funciones económico-financieras de la Seguridad Social y dirección y tutela de entidades gestoras, servicios comunes y entidades colaboradoras
La letra c) del artículo contiene dos clases de previsiones. En primer lugar, se atribuye al MEYSS el desarrollo de las funciones económico-financieras de la Seguridad Social, con la excepción de aquellas que la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, encomienda al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas o a otros órganos.
En relación con la Seguridad Social la citada Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, parte del principio de que se rigen por su normativa específica los principios y normas que constituyen el régimen jurídico del sistema de la Seguridad Social, así como el establecimiento, reforma y supresión de las cotizaciones y prestaciones del sistema [art. 4.2.b)], regulándose la gestión de las cuotas y de los demás ingresos de derecho público de la Seguridad Social por lo establecido en la LGSS y por las disposiciones especiales aplicables a cada uno de los ingresos, rigiendo en su defecto las normas generales de la Ley 47/2003 (art. 18.2). Sin perjuicio de ello, en algunos casos resulta necesaria, para la realización de determinadas actuaciones relativas al presupuesto de las entidades de la Seguridad Social, la autorización del Gobierno (art. 57.2) o del Ministerio de Hacienda (art. 63.3). Asimismo, la Ley 47/2003 atribuye a la Intervención General de la Administración del Estado las funciones directivas y gestoras de la contabilidad pública en el ámbito de las entidades que integran el Sistema de la Seguridad Social, que serán ejercidas por dicha Intervención General a través de la Intervención General de la Seguridad Social (art. 125.3); el control financiero en el ámbito de la Seguridad Social se ejercerá también a través de la Intervención General de la Seguridad Social, bajo la dependencia funcional, a estos efectos, de la Intervención General de la Administración del Estado (art. 143).
En segundo lugar, se encuentran las referencias relativas al ejercicio de las facultades de dirección y tutela de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, así como de las entidades que colaboren en la gestión de la misma, facultades que pueden llegar incluso a la suspensión o modificación de los poderes y facultades de tales entidades y servicios. A diferencia de lo que se establece en relación con la potestad reglamentaria, que es ejercida por el Gobierno y el MEYSS (o el MSSSI, en su caso), en materia de gestión se anuncia ya el modelo de descentralización administrativa que se articula a través de las entidades gestoras reguladas en los arts. 66 a 70 de la LGSS y de los servicios comunes previstos en los arts. 73 y 74 de la misma, así como la colaboración en la gestión de mutuas colaboradoras y empresas (art. 79.1 de la LGSS). En este sentido, la referida dirección, que hace referencia a la ordenación de las entidades y servicios, constituye una manifestación de la facultad general de «ordenación» de la Seguridad Social que ostenta el Estado (art. 4.1 de la LGSS).
El art. 66.1 de la LGSS reitera el sometimiento de las entidades gestoras a la dirección y tutela del correspondiente departamento ministerial. Esta dirección y tutela (no solo por parte del MEYSS o el MSSSI, en su caso) se materializa en diversos aspectos. Los órganos directivos de las entidades gestoras y servicios comunes son nombrados y separados, en función de su rango, bien por el Consejo de Ministros, bien por los órganos superiores del Ministerio correspondiente.
Asimismo, el MEYSS ostenta facultades en relación con el patrimonio de la Seguridad Social, debiendo conceder su autorización para la realización de determinadas actuaciones que afectan al mismo (arts. 106 y 107 de la LGSS y RD 1221/1992, de 9 de octubre, sobre el patrimonio de la Seguridad Social). En materia de contratación, las entidades gestoras y servicios comunes requieren autorización previa para celebrar contratos que excedan de determinada cuantía (art. 317 de la Ley de Contratos del Sector Público).
Las mutuas colaboradoras se encuentran también sometidas a la dirección y tutela del MEYSS, lo cual se reitera en el art. 98 de la LGSS, que regula algunos aspectos de la misma, los cuales son objeto de mayor desarrollo por el Reglamento sobre colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, aprobado por RD 1993/1995, de 7 de diciembre.
Otras manifestaciones de dicha dirección y tutela son las que se refieren igualmente a las cuestiones sobre patrimonio (art. 92 de la LGSS y RD 1221/1992), contratación (art. 94 de la LGSS), control financiero (art. 39 del RD 706/1997), así como la inspección a cargo de la ITSS (art. 19.3 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social).
Letra d) La Inspección de la Seguridad Social
Se atribuye al MEYSS “La inspección de la Seguridad Social a través de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social”. Debe entenderse que a lo que se está refiriendo no es a la inspección interna de la Administración de la Seguridad Social, la cual es ejercida por los órganos del Ministerio y de las entidades gestoras y la TGSS que tienen encomendada dicha inspección, sino la inspección «en materia» de Seguridad Social.
En la actualidad, la función inspectora está regulada por la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Conforme al art. 12.1.c) de la misma, la función inspectora en relación con el Sistema de Seguridad Social comprende la vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y del contenido de los acuerdos y convenios colectivos, en relación con: 1.º Normas en materia de campo de aplicación, inscripción, afiliación, altas y bajas de trabajadores, cotización y recaudación de cuotas del Sistema de la Seguridad Social. 2.º Normas sobre obtención y disfrute de las prestaciones del Sistema de la Seguridad Social, incluidas las prestaciones por desempleo y la prestación por cese de actividad, así como de los sistemas de mejoras voluntarias de la acción protectora de la Seguridad Social, además de cualesquiera modalidades de sistemas complementarios voluntarios establecidos por convenio colectivo. 3.º Normas sobre Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social y sobre otras formas de colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como la inspección de la gestión y funcionamiento de las entidades y empresas que colaboran en la misma o en la gestión de otras prestaciones o ayudas de protección social, sin perjuicio del ejercicio de las funciones de dirección de la contabilidad y de control de la gestión económico-financiera atribuida a los órganos de control competentes en la materia. 4.º El ejercicio de la inspección de la Seguridad Social por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de conformidad con lo establecido en el artículo 5.2.d) del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. 5.º La realización de otras funciones de inspección en materia de Seguridad Social, en los términos establecidos en su normativa reguladora.
Letra e) Obligación de recibir notificaciones por medios electrónicos
El apartado e) atribuye al MEYSS la facultad de establecer los supuestos y condiciones en que los sujetos responsables en el ámbito de la Seguridad Social quedan obligados a recibir las notificaciones por medios electrónicos. El precepto cita como fundamento el art. 27.6 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, que dispone que “Reglamentariamente, las Administraciones Públicas podrán establecer la obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando sólo medios electrónicos, cuando los interesados se correspondan con personas jurídicas o colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos”.
No parece que la ubicación del precepto sea la más adecuada en términos de sistemática, puesto que las disposiciones que se contienen en este art. 5 (con esta excepción) se refieren a competencias de ordenación general de la Seguridad Social, por lo que la regulación de un aspecto particular cuál es el de la práctica de notificaciones hubiera sido más correcto situarla en otro lugar.
En todo caso, en términos similares a lo dispuesto en la Ley 11/2007, el art. 41.1 de la Ley 39/2015 prevé que “Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios”.
Estudios jurídicos, sociológicos, económicos y estadísticos de la Seguridad Social
La realización de los estudios a que el precepto se refiere se ha venido llevando a cabo por las propias entidades y servicios comunes de la Seguridad Social y por los órganos del Departamento, que tienen atribuidas diversas funciones en materia de estudios económicos, estadísticos, actuariales, así como de mejora de la calidad de los servicios.
Así, por ejemplo, en el ámbito de la TGSS, corresponde a la Secretaría General la “planificación, dirección, ejecución y evaluación de las actividades de control y evaluación de los servicios, así como el análisis, propuesta y desarrollo de actuaciones en materia de calidad de los mismos” (art. 4 del RD 1314/1984, de 20 de junio, por el que se regula la estructura y competencias de la TGSS) y a la Subdirección General de Presupuestos, Estudios Económicos y Estadísticas, la “realización de análisis e informes económico-financieros, estadísticos y actuariales; elaboración de memorias sobre la incidencia económica de proyectos normativos; elaboración y propuesta de alternativas que mejoren la eficacia del gasto; optimización de los recursos; racionalización de la gestión económica” (art. 5.e) del RD 1314/1984). Y, en el caso del INSS, compete a la Secretaría General “La promoción e implantación de procesos de mejora continua en la entidad” (art. 6.5 del RD 2583/1996, de 13 de diciembre, de estructura orgánica y funciones del INSS) y a la Subdirección General de Gestión Económico-Presupuestaria y Estudios Económicos “La realización de estudios económicos en materias propias de la entidad, así como de los análisis e informes económico-financieros, estadísticos y actuariales” (art. 9.6 del RD 2583/1996).
Por lo que se refiere a la función estadística, el RD 703/2017, de 7 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del MEYSS, ha creado (art. 13) la Dirección General de Estadística y Análisis Sociolaboral, dependiente de la Subsecretaría del Departamento, a la que le corresponden, entre otras, las siguientes funciones:
- La formulación del Plan Estadístico Nacional y de los programas anuales que lo desarrollan en el ámbito del Departamento y la elaboración de las estadísticas que tiene asignadas.
- La coordinación, incluida la planificación, supervisión e impulso, a través de la Comisión Ministerial de Estadística, de la actividad estadística realizada en el Departamento por los distintos órganos directivos, sus organismos autónomos y las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, dependientes o adscritos al Departamento.
- La difusión pública de las estadísticas realizadas en el Departamento, que se realizará de forma consensuada con los distintos órganos directivos, organismos autónomos y las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, dependientes o adscritos al Departamento, en el marco de la Comisión Ministerial de Estadística.
- La realización de estudios e informes, a partir del análisis de las operaciones estadísticas y otras fuentes disponibles, con objeto de poner a disposición de los órganos directivos y superiores del Departamento la información necesaria para la toma de decisiones en relación con las políticas en materia de empleo, relaciones laborales, Seguridad Social, inmigración y emigración en colaboración con los órganos y unidades competentes.
- La explotación de bases de datos de indicadores del mercado de trabajo, la Seguridad Social y los movimientos migratorios a nivel regional, nacional e internacional.
- El análisis, seguimiento y evaluación, a partir de datos estadísticos, de las políticas laborales, de empleo, de Seguridad Social y migratorias, así como de su impacto en el ámbito económico y social.
Ejercicio de las competencias atribuidas al Ministerio de Empleo y Seguridad Social en relación con la Seguridad Social
Las competencias genéricas atribuidas al MEYSS en materia de Seguridad Social son llevadas a cabo, como este apartado apunta, por distintos órganos del mismo. El RD 703/2017, de 7 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del MEYSS determina cuáles son los órganos competentes al respecto. En materia de Seguridad Social (con excepción del desempleo) el órgano competente es la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, a la cual, conforme a su art. 5, le corresponden, bajo la superior autoridad del Ministro, las funciones siguientes:
a) La dirección y tutela de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, adscritas al departamento, sin perjuicio de las competencias atribuidas a otros ministerios y a otras unidades del departamento.
b) El impulso y la dirección de la ordenación jurídica del sistema de la Seguridad Social.
c) La dirección y coordinación de la gestión de los recursos financieros y gastos de la Seguridad Social.
d) La planificación y tutela de la gestión ejercida por las entidades colaboradoras de la Seguridad Social.
e) Cualquier otra competencia que, legal o reglamentariamente, le esté atribuida.
De la Secretaría de Estado depende la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, a la cual le corresponde el ejercicio de varias de las competencias que este art. 5 atribuye al MEYSS. Así, de entre las funciones de esta Dirección General pueden destacarse las siguientes (art. 6 del RD 703/2017):
- El desarrollo de las funciones económico-financieras de la Seguridad Social que corresponden al MEYSS, llevando a cabo su planificación y realizando los estudios económico-financieros y demográficos requeridos.
- La elaboración de la memoria económica, en su caso del informe estadístico, así como de la valoración del impacto presupuestario de cada una de las disposiciones que tengan incidencia en los recursos o los gastos del sistema de la Seguridad Social; la elaboración del Informe Económico-Financiero a los Presupuestos de la Seguridad Social.
- El diseño, desarrollo y mantenimiento del sistema estadístico de la Seguridad Social, sin perjuicio de las competencias atribuidas, en el ámbito estadístico-contable, a la Intervención General de la Seguridad Social-contable, a la Intervención General de la Seguridad Social.
- La elaboración del anteproyecto de presupuestos de la Seguridad Social, de conformidad con la política de protección social establecida por el Gobierno, así como establecer la coordinación con otros departamentos en materia presupuestaria de la Seguridad Social.
- La realización del seguimiento en el orden económico y presupuestario de las Entidades Gestoras, Servicios Comunes y Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social.
- El conocimiento y evaluación de la gestión y de la situación económica y financiera de las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social.
- La dirección y tutela de la gestión de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social y de las empresas colaboradoras.
- La realización de las funciones de ordenación jurídica del sistema de la Seguridad Social, elaborando e interpretando las normas y disposiciones que afecten a dicho sistema.
- La gestión y seguimiento del programa FIPROS (Fomento de la investigación de la protección social).
Dependen también de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social la Intervención General de la Seguridad Social, que es el órgano de control interno y de dirección y gestión de la contabilidad de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social (art. 7 del RD 703/2017), y el Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social, al que le corresponde el ejercicio de las funciones y competencias relativas al asesoramiento jurídico, así como a la representación y defensa en juicio, de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social (disp. adic. 1.ª del RD 703/2017).
Asimismo, se adscriben a esta Secretaría de Estado el INSS, el ISM, la TGSS y la Gerencia de Informática de la Seguridad Social (art. 5.4 del RD 703/2017). Tratándose del desempleo, el Servicio Público de Empleo Estatal se adscribe al MEYSS a través de la Secretaría de Estado de Empleo (art. 2.4 del RD 703/2017), estando atribuida a la Dirección General de Empleo dependiente de dicha Secretaría de Estado la ordenación y desarrollo de la protección por desempleo (art. 3.1.a) del RD 703/2017).
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Ángel Ureña Martín 
