Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación (primera parte)
1. Esta ley establece los principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español y será de aplicación a todas las Administraciones tributarias en virtud y con el alcance que se deriva del art. 149.1.1ª, 8ª, 14ª y 18ª de la Constitución.
Lo establecido en esta ley se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes que aprueban el Convenio y el Concierto Económico en vigor, respectivamente, en la Comunidad Foral de Navarra y en los Territorios Históricos del País Vasco.
2. Esta ley establece, asimismo, los principios y las normas jurídicas generales que regulan las actuaciones de la Administración tributaria por aplicación en España de la normativa sobre asistencia mutua entre los Estados miembros de la Unión Europea o en el marco de los convenios para evitar la doble imposición o de otros convenios internacionales.
A los efectos de esta Ley, se entenderá por asistencia mutua el conjunto de acciones de asistencia, colaboración, cooperación y otras de naturaleza análoga que el Estado español preste, reciba o desarrolle con la Unión Europea y otras entidades internacionales o supranacionales, y con otros Estados en virtud de la normativa sobre asistencia mutua entre los Estados miembros de la Unión Europea o en el marco de los convenios para evitar la doble imposición o de otros convenios internacionales. La asistencia mutua podrá comprender la realización de actuaciones ante obligados tributarios.
La asistencia mutua a la que se refiere este apartado participa de la naturaleza jurídica de las relaciones internacionales a las que se refiere el art. 149.1.3ª de la Constitución.
Para una mejor sistemática y claridad en la exposición, en este primer comentario analizo el apartado primero del precepto.
He de comenzar indicando que el art.149.1.14ª de la Constitución confiere al Estado la competencia exclusiva para dictar un conjunto de normas en materia de “hacienda general” que proporcionen el marco jurídico para la estructura y el funcionamiento del sistema tributario, ordenando mediante ley los principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria, garantizando la homogeneidad básica que permita configurar el régimen jurídico de la ordenación de los tributos como un verdadero sistema y asegure la unidad del mismo, que es exigencia indeclinable de la igualdad de los españoles. (STCo 116/1994).
La conexión del art.149.1.14ª de la Constitución con los arts. 133.1 y 157.3 de la misma determina que el Estado no sólo ostente la competencia para regular sus propios tributos, sino específicamente “el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de la Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado”. (STCo 192/2000), coordinando su sistema tributario con los de estas últimas. (STCo 26/2015).
La Constitución y el resto del ordenamiento jurídico configuran un marco común tributario, asignando a la Ley General Tributaria una función reguladora de todas las Administraciones tributarias, mediante el establecimiento de los principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español. La Ley General Tributaria constituye una normativa procedimental común en materia tributaria. (STS 26-1-12, EDJ 25433).
La atribución al Estado de la competencia exclusiva en materia de “hacienda general” (art. 149.1.14ª), sin que figure en ningún momento entre las que puedan atribuirse a las Comunidades Autónomas la “hacienda regional” o cualquiera otra similar que induzca a subsumir las cuestiones de tal índole en el ámbito propio de las funciones a desarrollar por las Comunidades Autónomas (art. 148), no es obstáculo para admitir que su hacienda privativa es materia propia de dichas Comunidades. (STCo 14/1986).
En relación al segundo párrafo del precepto, los territorios forales Navarra han tenido antes y después de la Ley “paccionada” de 16 de agosto de 1841 un régimen tributario propio autónomo e independiente del sistema tributario estatal y local, acordado en uso de su “fuero tributario”, que le confiere la facultad política de establecer su propio sistema tributario y su propia Hacienda Pública, de conformidad con el Convenio vigente en cada época, que paccionadamente determina la aplicación espacial de los respectivos tributos del Estado y de Navarra, comprometiéndose a entregar al Estado el cupo correspondiente como contrapartida de los servicios comunes prestados por éste y como aportación solidaria con el resto de los españoles. En materia tributaria, pues, no rigen en Navarra las leyes aprobadas por las Cortes Generales y las disposiciones dictadas por el Gobierno de la Nación (reales decretos-leyes, etc.) sin que previamente se hayan aceptado, mediante el necesario pacto, por las instituciones competentes de Navarra.
Por su parte, el Concierto Económico con los Territorios Históricos del País Vasco no fue una solución convenida o consensuada, sino más bien el resultado de una laxa interpretación efectuada por el Gobierno de las facultades extraordinarias que le otorgaba la Ley de 21 de julio de 1876 para establecer las excepciones y modificaciones reclamadas por las circunstancias locales y que la experiencia aconsejara a fin de facilitar el cumplimiento de su art. 3, conforme al que las provincias vascas quedaban obligadas a pagar, en la proporción que les correspondiese y con destino a los gastos públicos, las contribuciones, rentas e impuestos ordinarios y extraordinarios que se consignasen en los presupuestos generales del Estado. Hay una diferencia histórica entre Convenio y Concierto, pues mientras aquél es considerado fruto de un acuerdo, el segundo es el resultado de la aplicación y desarrollo de una ley.
Otras diferencias y singularidades del Convenio con Navarra respecto del Concierto con el País Vasco son:
a) la duración, el Convenio ha sido siempre y sigue siendo una norma de duración ilimitada, mientras que el Concierto se vino aprobado históricamente para periodos de tiempo determinados;
b) la institución competente para regular y aplicar el sistema tributario, que en Navarra coincide con la Comunidad Foral y en el País Vasco son los territorios históricos o instituciones de las Juntas Generales y Diputaciones Forales de las tres provincias;
c) mientras que las normas que regulan los tributos a que se refiere el Convenio Económico son normas con rango de Ley formal, las normas tributarias de desarrollo y aplicación del Concierto no tienen dicho rango, sino una naturaleza propia y específica.
En nuestro sistema constitucional, la vigencia de los derechos históricos, en su vertiente financiera, se basa en la propia Constitución; o, dicho en otros términos, sus prerrogativas fiscales tienen, en la actualidad, una legitimación constitucional (STS 3ª 9-7-07, EDJ 127527).
La disposición adicional primera de la Constitución permite que las comunidades forales puedan mantener competencias que históricamente les hubieran correspondido, pero dichas competencias deberán ser asumidas mediante la norma estatutaria, norma que, en el caso de Navarra, es la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral. La competencia en materia financiera y tributaria de Navarra, cuyos antecedentes históricos se sitúan efectivamente en el art. 25 de la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841, no trae causa de esta norma ni de los Convenios que le siguieron, sino que tiene su origen inmediato e indiscutible en la Constitución, que además se refiere a la actualización de los derechos históricos, lo que implica que éstos no puedan considerarse petrificados. Ahora bien, la Constitución reconoce una garantía institucional de foralidad, lo que exige que se preserve un “núcleo identificable” de la institución. Este citado mínimo foral, o contenido esencial de la foralidad, tiene en el caso de la Comunidad Foral de Navarra dos vertientes que deben ser diferenciadas, según se afirmó en la STC 148/2006, de 11 de mayo. La primera de ellas, de carácter sustantivo, se refiere a su contenido, que es fundamentalmente tributario y que implica la posibilidad de que la Comunidad Foral disponga de un sistema tributario propio, si bien en coordinación con el del Estado. La segunda es la vertiente participativa, que en esta materia implica que dicho sistema tributario debe ser acordado previamente con el Estado. La Comunidad Foral tiene así un plus de participación en la delimitación del sistema, pero no le es dado decidir unilateralmente sobre su contenido (STCo 208/2012).
El poder tributario en los territorios forales está limitado por:
1º) los criterios de armonización de su régimen tributario con el régimen general del Estado;
2º) las competencias que según el Convenio o el Concierto corresponden al Estado;
3º) los tratados o convenios internacionales, en especial los firmados para evitar la doble imposición, así como las normas de armonización fiscal de la Unión Europea;
4º) el principio de solidaridad.
El sistema de Convenio económico supone una especialidad con respecto al vigente en el resto de Comunidades Autónomas, ya que posibilita que la norma estatutaria navarra, la Ley Orgánica de reintegración y amejoramiento del régimen foral, asuma competencias en materia tributaria que permitan a la Comunidad Foral Navarra establecer un sistema tributario propio. Pero esta mayor autonomía tributaria tiene una contrapartida, expresada en el propio sistema de Convenio, consistente en la aplicación de criterios de coordinación, que en la Ley del convenio se ha traducido en que el sistema tributario que establezca la Comunidad Foral de Navarra deberá ser reflejo del estatal, lo que se lleva a cabo mediante el establecimiento de tributos denominados por ello “tributos convenidos”. Se configura así un sistema tributario foral que replica la estructura del sistema tributario del Estado, a cuyas concretas figuras impositivas se refiere expresamente la Ley del convenio. (STCo 208/2012).
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Ángel Ureña Martín 
