Artículo 4. Delimitación de funciones
El artículo 4, cuyo título es "Delimitación de funciones", afirma que: "1. Corresponde al Estado la ordenación, jurisdicción e inspección de la Seguridad Social. 2. Los trabajadores y empresarios colaborarán en la gestión de la Seguridad Social en los términos previstos en la presente ley, sin perjuicio de otras formas de participación de los interesados establecidas por las leyes, de acuerdo con el artículo 129.1 de la Constitución. 3. En ningún caso, la ordenación de la Seguridad Social podrá servir de fundamento a operaciones de lucro mercantil".
Funciones del Estado en relación con la Seguridad Social
Una vez que el art. 2.2 de la LGSS ha establecido cuáles son los fines que el Estado garantiza en materia de Seguridad Social, en cuanto función estatal, el presente precepto establece las concretas funciones y competencias que el Estado debe ejercer en relación con la Seguridad Social, señalando, al respecto, las de ordenación, jurisdicción e inspección de la Seguridad Social.
a) La ordenación de la Seguridad Social
La ordenación de la Seguridad social, entendida tanto como regulación como organización administrativa, es la más importante función que ha de realizar el Estado en esta materia. En relación con dicha ordenación ha de tenerse presente que, tras la CE el papel del Estado adquiere una dimensión distinta en virtud de la distribución de competencias en materia de Seguridad Social efectuada por el art. 149.1.17 de la CE.
Conforme a este precepto, el Estado tiene competencia exclusiva en materia de “Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas”. En relación con el carácter que la LGSS presenta a efectos de dicha distribución competencial, la disp. final 1ª de la LGSS dispone que "La regulación contenida en esta ley será de aplicación general al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.17ª de la Constitución, salvo los aspectos relativos al modo de ejercicio de las competencias y a la organización de los servicios en las comunidades autónomas que, de acuerdo con lo establecido en sus estatutos de autonomía, hayan asumido competencias en la materia regulada".
Ya en el ámbito de la competencia estatal, la ordenación de la Seguridad Social se efectuará, en primer lugar, mediante normas legales, siendo la principal al respecto la propia LGSS, sin bien no es la única, debiendo tenerse en cuenta otras leyes. Entre ellas se encuentran aquéllas leyes reguladoras de determinados aspectos específicos de Seguridad Social, como las reguladoras de algunos regímenes especiales (Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero, RDLeg 4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, RDLeg 3/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes sobre el Régimen especial de Seguridad Social del personal al servicio de la Administración de Justicia, RDLeg 1/2000, de 9 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas...). Así como aquellas leyes reguladoras de diferentes aspectos de la actividad de las Administraciones públicas, aplicables, en cuanto tal, a la Administración de la Seguridad Social (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, Ley de Contratos del Sector Público, texto refundido aprobado por RDLeg 3/2011, de 14 de noviembre, Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria).
Finalmente, está la regulación de ciertas cuestiones que, vinculadas al ejercicio económico, son objeto de determinación, en los casos previstos por la LGSS, por las correspondientes leyes anuales de presupuestos generales del Estado, como bases y tipos de cotización (art. 19 de la LGSS), revalorización y cuantías máximas y mínimas de pensiones (arts. 57, 58, 59 y 62 de la LGSS).
En segundo lugar se encuentran las normas de aplicación y desarrollo de la LGSS, para las que resulta competente, en primer lugar, el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria conforme prevé el art. 97 de la CE. Lo cual se plasma en el art. 128.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece que, en el ámbito estatal, "el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación".
b) La inspección de la Seguridad Social
Es función también del Estado la de la "inspección" de la Seguridad Social. Aun cuando, como se ha expuesto, corresponde al Estado la ordenación de la Seguridad Social, lo que incluye la organización administrativa y la regulación reglamentaria de la Seguridad Social, la facultad que se formula como de "inspección" parece demasiado reducida para incluir todo el complejo de facultades y obligaciones que respecto a la marcha y gestión de la Seguridad social tiene el Estado, teniendo en cuenta que el art. 5.2.c) de la LGSS atribuye al MEYSS, en ejecución de las competencias del Estado, las facultades de dirección y tutela de las entidades gestoras, servicios comunes y entidades colaboradoras de la Seguridad Social. De manera que dicha facultad de inspección cobra toda su dimensión, junto con la de ordenación, en el marco de un modelo de descentralización administrativa que se articula a través de las entidades gestoras reguladas en los arts. 66 a 70 de la LGSS y de los servicios comunes previstos en los arts. 73 y 74 de la misma.
En este sentido, la función estatal de "inspección" a que alude este art. 4.1 tiene un alcance superior a la que se atribuye a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social por el art. 5.2.d) de la LGSS, en cuanto que esta última, más que inspección "de la" Seguridad Social, es inspección "en materia de" Seguridad Social.
c) La jurisdicción de la Seguridad Social
La referencia a la titularidad estatal de la potestad jurisdiccional en materia de Seguridad Social únicamente puede entenderse en el sentido de que la actividad de la Seguridad Social se encuentra sometida a la revisión de los juzgados y tribunales. Lógicamente, el ejercicio de dicha potestad jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde, como declara el art. 117.3 de la CE, exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan.
Aunque la LGSS no afirmara nada al respecto es obvio que los juzgados y tribunales son competentes para conocer del enjuiciamiento de los actos en materia de Seguridad Social. En cualquier caso, aun siendo innecesaria, la afirmación del sometimiento de la actividad de Seguridad Social a la potestad jurisdiccional del Estado viene a enfatizar el carácter de derecho subjetivo con el que se concibe la misma. El “derecho de los españoles a la Seguridad Social, establecido en el artículo 41 de la Constitución” que, como el art. 1 de la LGSS dispone, ha de ajustarse a la propia LGSS, presupone la existencia de una compleja relación jurídica entre el sujeto incluido en el ámbito de aplicación de un régimen de seguridad social y la entidad que cubre los riesgos, relación jurídica que engloba otras relaciones subordinadas o instrumentales de afiliación, cotización y protección, teniendo esta última como objeto las prestaciones que son debidas a los sujetos protegidos en cuanto beneficiarios de las mismas.
Ahora bien, la existencia de un mecanismo, incluso de carácter público, protector de determinados riesgos o situaciones de necesidad no determina, por sí mismo, la existencia de un sistema de Seguridad Social, debiendo concurrir para ello otro requisito esencial, consistente en la exigibilidad jurídica de la protección. De este modo, justamente lo que caracteriza a la Seguridad Social, frente a modos históricos pasados de garantizar y cubrir riesgos sociales, es su dimensión estricta de derecho exigible por sus titulares, perteneciendo a la esencia de la Seguridad Social la posibilidad de acudir ante una jurisdicción contra los actos de reconocimiento de prestaciones.
No en vano el referido art. 1 de la LGSS se refiere al “derecho de los españoles a la Seguridad Social”, configurando el art. 2 de la LGSS el derecho a la protección como un derecho subjetivo perfecto en cuya virtud el Estado, mediante la institución de la Seguridad Social “garantiza a las personas comprendidas en el campo de aplicación de esta, por cumplir los requisitos exigidos en las modalidades contributiva o no contributiva, así como a los familiares o asimilados que tuvieran a su cargo, la protección adecuada frente a las contingencias y en las situaciones que se contemplan” en la propia LGSS. Debe partirse, por tanto, del hecho de que es consustancial a un sistema de Seguridad Social la posibilidad de someter a los tribunales los actos de los organismos gestores de dicho sistema en materia de acción protectora, consistiendo la garantía última de los beneficiarios el poder plantear la satisfacción de pretensiones ante órganos jurisdiccionales.
Tratándose de la actividad prestacional de la Seguridad Social, para su enjuiciamiento resultan competentes los órganos jurisdiccionales del orden social, los cuales, conforme al art. 2.o) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social, conocen de las cuestiones litigiosas que se promuevan "En materia de prestaciones de Seguridad Social, incluidas la protección por desempleo y la protección por cese de actividad de los trabajadores por cuenta propia, así como sobre la imputación de responsabilidades a empresarios o terceros respecto de las prestaciones de Seguridad Social en los casos legalmente establecidos"; el mismo precepto atribuye también carácter prestacional, a efectos procesales, a "las cuestiones litigiosas relativas a la valoración, reconocimiento y calificación del grado de discapacidad, así como sobre las prestaciones derivadas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia".
Resulta también competente el orden social para “conocer de la impugnación de actos de las Administraciones públicas, sujetos a derecho administrativo y que pongan fin a la vía administrativa, dictadas en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia de Seguridad Social", distintas de las anteriormente referidas (cuestiones sobre prestaciones, grado de discapacidad y prestaciones de dependencia), incluyendo las recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en esta materia (art. 2.s) de la Ley 36/2011.
En cuanto a las actividades instrumentales, el art. 3.f) de la Ley 36/2011 excluye del conocimiento del orden social "las impugnaciones de los actos administrativos en materia de Seguridad Social relativos a inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores, así como en materia de liquidación de cuotas, actas de liquidación y actas de infracción vinculadas con dicha liquidación de cuotas y con respecto a los actos de gestión recaudatoria, incluidas las resoluciones dictadas en esta materia por su respectiva entidad gestora, en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta con las cuotas de Seguridad Social y, en general, los demás actos administrativos conexos a los anteriores dictados por la Tesorería General de la Seguridad Social". Por lo que el conocimiento para la impugnación de tales actos corresponde a los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo, en cuanto actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo (art. 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
Participación de los interesados en la gestión de la Seguridad Social
La referencia al art. 129.1 de la CE, en cuya virtud "La ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general", fue introducida en la LGSS/1994.
La regulación prevista se efectuó mediante el RD 3064/1978, de 22 de diciembre, por el que se regula provisionalmente la participación en la Seguridad Social, la Salud y el Empleo (modificado por el RD 3324/1983, de 28 de diciembre). El art. 2 del referido RD 3064/1978 dispuso que en el INSS, en el INSALUD y en el INEM existirían Consejos Generales, integrados por trece representantes de los Sindicatos de más significación, en proporción a su representatividad, trece representantes de las Organizaciones empresariales de más representatividad y trece representantes de la Administración Pública. En la actualidad, como se ha indicado, el art. 69 de la LGSS faculta al Gobierno “para regular la participación en el control y vigilancia de la gestión de las entidades gestoras, que se efectuará desde el nivel estatal al local, por órganos en los que figurarán, fundamentalmente, por partes iguales, representantes de las organizaciones sindicales, de las organizaciones empresariales y de la Administración Pública”.
Esta previsión se materializa en las correspondientes normas reglamentarias reguladoras de la estructura y funciones de las entidades gestoras y la TGSS.
Asimismo, también se prevé la existencia de órganos de participación en las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social. El art. 89 de la LGSS regula la Comisión de Control y Seguimiento, compuesta por un máximo de doce miembros designados por las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, así como por una representación de las asociaciones profesionales de los trabajadores autónomos.
Exclusión del lucro mercantil
La prohibición de actuar en el terreno de la Seguridad Social obteniendo o buscando un lucro mercantil, adoptada por la LSS/1966, es una consecuencia de la configuración de la Seguridad Social como una función directa y esencial del Estado. En nuestro país esta idea ya venía teniendo aplicación en la gestión de casi todos los Seguros Sociales, siendo la excepción el Seguro de Accidentes de Trabajo, puesto que, al considerarse el accidente de trabajo incluido en el campo de los derechos y obligaciones bilaterales del contrato de trabajo, determinaba una responsabilidad contractual en el empresario, cuyo contenido económico era perfectamente asegurable, pudiendo llevarse a cabo en cualquier compañía de seguros de carácter privado. Pero en la LSS/1966 el accidente de trabajo se considera una contingencia más que afecta a la vida laboral del trabajador, privándole de su trabajo y de sus ingresos, contingencia que entrando en juego el mecanismo de la Seguridad Social, se procura remediar al igual que otras (enfermedad, desempleo, etc), quedando relegadas las doctrinas de la culpa, de la responsabilidad contractual, del riesgo profesional y otras en que se fundamentaba la indemnización del accidente de trabajo; según esta concepción, el accidente entra de lleno dentro de la Seguridad Social, y si en su gestión es inadmisible el ánimo de lucro, era lógico que al reestructurar el sistema, con base en los principios citados, se excluyera de dicha gestión a las entidades que perseguían fin de lucro.
Estos principios siguen afirmándose actualmente en relación con las mutuas colaboradoras, afirmando el art. 80.3 de la LGSS que la colaboración de las mutuas en la gestión de la Seguridad Social no podrá servir de fundamento a operaciones de lucro mercantil ni comprenderá actividades de captación de empresas asociadas o de trabajadores adheridos, no pudiendo tampoco dar lugar a la concesión de beneficios de ninguna clase a favor de los empresarios asociados, ni a la sustitución de estos en las obligaciones que les correspondan por su condición de empresarios.
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Ángel Ureña Martín 
