Artículo 2. Principios y fines de la Seguridad Social (primera parte)
1. El sistema de la Seguridad Social, configurado por la acción protectora en sus modalidades contributiva y no contributiva, se fundamenta en los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad.
2. El Estado, por medio de la Seguridad Social, garantiza a las personas comprendidas en el campo de aplicación de esta, por cumplir los requisitos exigidos en las modalidades contributiva o no contributiva, así como a los familiares o asimilados que tuvieran a su cargo, la protección adecuada frente a las contingencias y en las situaciones que se contemplan en esta ley.
Estudiamos en el presente comentario el apartado primero del artículo 2, referido a los principios de la Seguridad Social.
Este apartado fue introducido por la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social, cuya exposición de motivos afirmaba que “Como de manera reiterada ha establecido la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con el artículo 149.1.17.a de la Constitución, corresponde al Estado dentro de su competencia exclusiva preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de un régimen público, es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos (artículo 41 C.E.), que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes en materia de Seguridad Social (artículo 149.1.1.ª C.E.) y haga efectivos los principios de solidaridad interterritorial y financiera y de unidad de caja, impidiendo la existencia de políticas diferenciadas de Seguridad Social en cada una de las comunidades autónomas”.
La introducción de este apartado se produjo como respuesta del legislador a la situación creada tras la STC 292/2002, que resolvió dos conflictos positivos de competencia planteados por el Gobierno contra dos Decretos de la Junta de Andalucía que establecieron ayudas económicas complementarias, de carácter extraordinario, en favor de los pensionistas por jubilación e invalidez en sus modalidades no contributivas; la STC afirmó que las referidas prestaciones económicas formaban parte de la materia de asistencia social, de competencia autonómica, y no en la de Seguridad Social, de competencia exclusiva del Estado, reconociéndose la competencia de la Junta de Andalucía para establecer dichas ayudas económicas complementarias al no interferir en el régimen jurídico y económico de la Seguridad Social. Junto con la afirmación de los principios de “universalidad, unidad, solidaridad e igualdad” en el art. 2 de la LGSS, se introdujo un nuevo apartado 4 en el art. 38 de la LGSS, en cuya virtud “Cualquier prestación de carácter público que tenga por finalidad complementar, ampliar o modificar las prestaciones económicas de la Seguridad Social, tanto en sus modalidades contributiva como no contributiva, forma parte del sistema de la Seguridad Social y está sujeta a los principios regulados en el artículo 2 de esta ley”.
Sin perjuicio de ello, lo cierto es que, si bien no formulados expresamente en los textos articulados, los indicados principios sí que han venido informando, de manera subyacente, el Sistema de Seguridad Social, tomando, además, una dimensión nueva tras la CE. Por lo tanto, voy a examinar separadamente cada uno de dichos principios.
Universalidad
El art. 41 de la CE, en cuanto se refiere a un régimen de Seguridad Social para todos los ciudadanos que reconozca prestaciones ante situaciones de necesidad, pone de manifiesto, como elemento fundamental, la universalización subjetiva de la protección a través de un régimen público de Seguridad Social, lo que exige de los poderes públicos que desarrollen un régimen en el que se tienda a la protección social de todos los ciudadanos.
Ahora bien, la consideración de ese principio de universalidad tiene que partir de la existencia de los dos niveles de protección, el contributivo y el no contributivo, que el propio art. 2.1 de la LGSS reconoce, por cuanto su extensión no puede ser la misma en ambos. En el nivel contributivo existe un techo de cobertura que nunca puede coincidir con la universalidad, por cuanto su desarrollo máximo se alcanza con la incorporación, por vía directa o por asimilación, a toda la población que realiza una actividad económica. Dicha universalidad únicamente puede alcanzarse mediante la identificación del sujeto protegido por su condición de ciudadano o de residente en un país, lo que en nuestro Sistema se ha efectuado mediante la modalidad no contributiva, sin perjuicio de que la universalidad alcanzada por dicha modalidad sea relativa en cuanto deben cumplirse determinados requisitos de discapacidad, edad y renta para ser beneficiario de la misma (en el caso de la invalidez y jubilación no contributivas).
Unidad
El principio de unidad proclamado en este precepto se encuentra especialmente relacionado con la delimitación de las competencias estatales en materia de Seguridad Social y, en gran medida, con el sentido en que la STC 124/1989 (reiterada por muchas otras sentencias posteriores) declaró que había que interpretar el art. 149.1.17.ª de la CE. Conforme a esta sentencia, la finalidad perseguida con la atribución al Estado de la competencia sobre régimen económico dentro de la competencia exclusiva del Estado “no ha sido otro, con toda claridad, que el de preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de un régimen público, es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos (art. 41 de la Constitución), que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (art. 149.1.1.ª de la Constitución)”.
En su dimensión jurídica, el principio de unidad presupuestaria de la Seguridad Social significa la unidad de titularidad y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social, puesto que si faltara un único titular de los recursos financieros del sistema público de aseguramiento social, tanto para operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias, no podría preservarse la vigencia efectiva de los principios de caja única y de solidaridad financiera, ni consecuentemente la unidad del sistema.
La Constitución ha establecido e impuesto el carácter unitario del sistema y de su régimen económico, la estatalidad de los fondos financieros de la Seguridad Social y, por ende, la competencia exclusiva del Estado no sólo de normación sino también de disponibilidad directa sobre esos fondos propios, que en este momento se articula a través y por medio de la Tesorería General de la Seguridad Social.
De lo dicho podemos advertir como principio básico del Sistema de Seguridad Social, a la unidad normativa y de titularidad de todos los fondos de la Seguridad Social (así como a la solidaridad y a la igualdad), lo que impediría la existencia de políticas territoriales de Seguridad Social en las Comunidades Autónomas en cuanto a las materias comprendidas en el régimen económico de la Seguridad Social.
Solidaridad
La solidaridad a la que parece estar haciendo referencia el precepto, es, en los términos expuestos de la STC 124/1989, la solidaridad financiera. Y en ese sentido es al que se refiere el art. 66.1 de la LGSS cuando dispone que la gestión y administración de la Seguridad Social se efectuará por las entidades gestoras, bajo la dirección y tutela de los respectivos departamentos ministeriales, con sujeción a los principios de, entre otros, solidaridad financiera y unidad de caja. Así como cuando el art. 74.1 de la LGSS configura la TGSS como un servicio común con personalidad jurídica propia, en el que, por aplicación de los principios de solidaridad financiera y caja única, se unifican todos los recursos financieros, tanto por operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias.
Igualdad
La atribución al Estado de la competencia exclusiva sobre régimen económico de la Seguridad Social tiene la finalidad de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social. Ahora bien, la exigencia de igualdad derivada del art. 14 de la CE, como principio transversal, no está relacionada únicamente con el eventual desarrollo de políticas territoriales en materia de Seguridad Social, sino también con la proscripción de tratamientos diferentes, ya sea por disposiciones de carácter general (o por actos de aplicación),entre situaciones que puedan considerarse iguales. En este sentido, el TC ha afirmado en diversas ocasiones que la libertad de que goza el legislador a la hora de determinar la cobertura a otorgar por el sistema público de Seguridad Social no puede estar desvinculada de las exigencias del art. 14 de la CE, entendidas en el sentido de que no implican en todos los casos “un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE, sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, en consecuencia, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable. De esta suerte, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato es necesario que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. En suma, el principio de igualdad en la Ley no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida” (STC 41/2013, FJ 6).
Esta doctrina ha sido aplicada, en relación con diversas cuestiones en materia de Seguridad Social, por numerosas sentencias del TC (por ejemplo, STC 103/1983, sobre reconocimiento de pensión de viudedad a los hombres, STC 184/1993, sobre prestaciones de incapacidad permanente total en el RETA, STC 156/2014, sobre determinación de la base reguladora de pensiones por incapacidad permanente y jubilación de trabajadores a tiempo parcial, por citar solo algunas).
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Ángel Ureña Martín 
