Artículo 1. Derecho de los españoles a la Seguridad Social
El artículo 1 de la Ley General de la Seguridad Social establece que el derecho de los españoles a la Seguridad Social, establecido en el artículo 41 de la Constitución, se ajustará a lo dispuesto en la presente ley. El artículo 41 de la CE establece que “Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres”.
Este precepto se ubica en el capítulo III del título I de la CE, de manera que la garantía de que goza es la prevista en el artículo 53.3 de la CE, en cuya virtud “El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”.
Precepto este último del que se desprende que las normas recogidas en dicho capítulo III del título I de la CE no configuran por sí mismas derechos subjetivos directamente exigibles ante los tribunales desde el plano constitucional, sino que serán las leyes las que concretarán su alcance y regularán sus pormenores, de manera que, ya desde el plano legal, podrán ser exigidos ante la jurisdicción.
Esta caracterización de los principios rectores de la política social y económica como derechos precisados de concreción legal entronca con la irrupción en los textos constitucionales de los derechos socioeconómicos en cuanto manifestación del Estado social, que en nuestra Constitución es proclamado en el artículo 1.1, el cual afirma que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”. Como la doctrina constitucionalista ha puesto de relieve, si las libertades liberales reclaman una esfera de autonomía personal, exenta de injerencias ilegítimas del Estado, lo que puede ser garantizado en una sociedad democrática mediante una buena ordenación jurídico-política y una adecuada tutela judicial, los llamados derechos sociales poseen un contenido positivo que reclama la acción y no la inhibición del Estado, toda vez que se trata de derechos de prestación cuya efectividad requiere la creación, organización y sostenimiento financiero de un servicio público, de lo que se deriva que su eficacia ya no depende, tan sólo, de la voluntad política y de la articulación jurídica sino, además, de la posibilidad económica de crear y financiar el servicio y de la determinación de las fuentes financieras y de las prioridades del gasto público, que son funciones de naturaleza esencialmente política.
Tratándose de la Seguridad Social, el reconocimiento del papel del legislador a la hora de determinar la extensión e intensidad de la acción protectora, así como del ámbito de valoración que le corresponde a tales efectos, ha sido afirmado repetidamente por el TC en numerosas sentencias. Así, la STC 65/1987, de manera especialmente esclarecedora, tras poner de manifiesto que la finalidad constitucional de la Seguridad Social es la reducción o eliminación de situaciones de necesidad, mediante asistencia o prestaciones sociales suficientes, afirma que tales situaciones "habrán de ser determinadas y apreciadas, sin duda, teniendo en cuenta el contexto general en que se produzcan, y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales. No puede excluirse por ello [que] el legislador, apreciando la importancia relativa de las situaciones de necesidad a satisfacer, regule, en atención a las circunstancias indicadas, el nivel y condiciones de las prestaciones a efectuar, o las modifique para adaptarlas a las necesidades del momento”. O, como afirma la STC 184/1990, "El legislador dispone de un amplio margen de libertad en la configuración del sistema de Seguridad Social y en la apreciación de las circunstancias socioeconómicas de cada momento a la hora de administrar recursos limitados para atender a un gran número de necesidades sociales”.
Ahora bien, uno de los límites que para el legislador se desprende del art. 41 de la CE es el reconocimiento, en materia de Seguridad Social, de una garantía institucional dirigida a hacer imposible su supresión por medio de la legislación ordinaria, garantía institucional que se erige frente al legislador para proteger la pervivencia del propio sistema de Seguridad Social. Como afirmaba la STC 32/1981, que fue la primera en definir dichas garantías institucionales, “El orden jurídico-político establecido por la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones, a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo en ellas un núcleo o reducto indisponible por el legislador. Las instituciones garantizadas son elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional y las normaciones que las protegen son, sin duda, normaciones organizativas, pero a diferencia de lo que sucede con las instituciones supremas del Estado, cuya regulación orgánica se hace en el propio texto constitucional, en éstas la configuración institucional concreta se refiere al legislador ordinario al que no se fija más límite que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza. Por definición, en consecuencia, la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar. Dicha garantía es desconocida cuando la institución es limitada de tal modo que se le priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre. Tales son los límites para su determinación por las normas que la regulan y por la aplicación que se haga de estas. En definitiva, la única interdicción claramente discernible es la de la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace”.
La garantía institucional del sistema de Seguridad Social, en cuanto impone el obligado respeto a los rasgos que la hacen recognoscible en el estado actual de la conciencia social lleva aparejado el carácter público del mencionado sistema. Así pues, partiendo de la propia existencia del régimen público de Seguridad Social garantizado constitucionalmente, corresponde al legislador determinar el alcance e intensidad de la protección que el mismo debe otorgar, determinación que se lleva a efecto mediante la LGSS, en la que, entre otros aspectos, se definen los niveles de protección (art. 2), el ámbito de aplicación subjetivo (art. 7) y la acción protectora (art. 42). Regulación de la LGSS que podrá ser modificada por el legislador atendiendo a la valoración que se efectúe de las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales, desde el respeto a los rasgos que hacen al sistema público de Seguridad Social recognoscible como tal en el estado actual de la conciencia social.
Para terminar, debemos advertir que aunque el presente precepto haga referencia únicamente al art. 41 de la CE, otros preceptos constitucionales regulan otras materias también relacionadas con la Seguridad Social. Así, igualmente como principios rectores de la política social y económica, el art. 39 afirma que los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia, el art. 43 reconoce se reconoce el derecho a la protección de la salud y encomienda a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios, el art. 49 dispone que los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que requieran, el art. 50 declara que los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad y promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio.
Finalmente, la CE prevé, en el art. 129.1, que la ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social, lo cual es, asimismo, contemplado en la LGSS (art. 69).
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Ángel Ureña Martín 
