Artículo 6. Coordinación de funciones afines
El artículo 6, el cual lleva por título “Coordinación de funciones afines”, establece que: “Corresponde al Gobierno dictar las disposiciones necesarias para coordinar la acción de los organismos, servicios y entidades gestoras del sistema de la Seguridad Social con la de los que cumplen funciones afines de previsión social, sanidad, educación y asistencia social”.
Funciones afines a las de los organismos, servicios y entidades gestoras del sistema de la Seguridad Social
El presente precepto, si bien mantiene sustancialmente su redacción original, ha adquirido con el paso del tiempo una significación diferente a aquélla con la que fue concebido. Ello por cuanto la coordinación interadministrativa que inicialmente preveía el precepto ha adquirido, tras la CE, una dimensión completamente distinta al prever ésta, en relación con las materias que pueden considerarse comprendidas en el concepto general de «previsión social» a que se refiere el precepto, distintos grados de descentralización entre el Estado y las CCAA. Así, conforme al art. 148.1.19.ª CE, las CCAA pueden asumir (lo cual efectivamente han hecho) competencias en materia de asistencia social y, conforme al art. 148.1.21.ª CE, competencias en materia de sanidad e higiene.
Asimismo, pueden ejercer competencias distintas a las reservadas en exclusiva al Estado en materia sanitaria (que son, conforme al art. 149.1.16.ª CE las de sanidad exterior, bases y coordinación general de la sanidad, legislación sobre productos farmacéuticos) y en materia de Seguridad Social (que son, de acuerdo con el art. 149.1.17.ª CE, las de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las CCAA). De lo cual resulta que los mecanismos de coordinación de la actuación del Estado y de las CCAA en estas materias ya no tienen su fundamento en este precepto de la LGSS, sino en las normas generales que establecen instrumentos de articulación de las competencias del Estado y de las CCAA.
El precepto alude a las funciones de «previsión social», lo cual debe llevar a preguntarse cuál es el significado de dicho concepto, o el del más moderno concepto de «protección social», que también es empleado por la LGSS. En este sentido, cabe partir de que la protección social constituye el conjunto de medidas heterogéneas (específicas e inespecíficas), previstas en nuestro ordenamiento jurídico y otorgadas por un tercero (sea ente público o privado) para prevenir y corregir las necesidades o riesgos sociales, fijadas con antelación y, en cuanto tales, típicos y propios de un Estado social y democrático de Derecho; esta protección social comprendería las siguientes modalidades:
- Una protección social pública, integrada por el sistema de Seguridad Social y por otras prestaciones complementarias en las que estarían las internas al sistema de Seguridad Social, constituidas por las prestaciones de asistencia social prevista en los arts. 42.2, 65 y 66 de la LGSS (con independencia del contenido real que las mismas puedan tener en la actualidad), así como los servicios sociales a que se refieren los arts. 42.1.e) y 63 de la LGSS (para personas mayores y personas con discapacidad), y las externas, constituidas por las prestaciones de asistencia social estatal externa (pensiones de ancianidad a emigrantes retornados, prestaciones de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, texto refundido aprobado por RDLeg 1/2013, de 29 de noviembre, así como las de la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de los minusválidos, entre otras) y las prestaciones de asistencia social externa desarrolladas por entidades locales y CCAA.
- Asimismo, estaría una protección social privada, voluntaria y complementaria de la protección social pública.
Dentro del expuesto ámbito de la protección social, cabe efectuar algunas precisiones en relación con las materias a las que se refiere el precepto. Por lo que se refiere a las funciones de «educación», debe tenerse en cuenta que, efectivamente, la LGSS incluye dentro de los servicios sociales comprendidos en la acción protectora de la Seguridad Social la denominada «acción formativa», regulada en los arts. 33 a 35 y que consiste, básicamente, en la concesión de ayudas al estudio en forma de becas y subvenciones.
En cuanto a la sanidad, debe tenerse en cuenta la duda interpretativa sobre si la asistencia sanitaria continúa vinculada con la Seguridad Social o si trasciende ésta habiendo pasado a formar parte de un más amplio derecho a la salud (duda motivada por el tratamiento diferenciado que la CE efectúa de la Seguridad Social (art. 41) y de la protección de la salud (art. 43). Si bien esta problemática se analizará más detenidamente al examinar el art. 42 (de la LGSS) y la delimitación de la acción protectora, parece que no cabe afirmar que se hayan disociado plenamente los ámbitos de la Seguridad Social y de la protección de la salud, desde el momento que la LGSS continúa incluyendo a la asistencia sanitaria en la acción protectora de la Seguridad Social (conforme al art. 42.1.a) de la LGSS, la acción protectora del sistema de la Seguridad Social comprenderá “La asistencia sanitaria en los casos de maternidad, de enfermedad común o profesional y de accidente, sea o no de trabajo”, teniendo las prestaciones y servicios de asistencia sanitaria incluidas en la acción protectora de la Seguridad Social, salvo que se deriven de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, naturaleza no contributiva (art. 109.3.b) de la LGSS).
Igualmente problemática se presenta la cuestión de la diferenciación de la Seguridad Social de la asistencia social (también incluida en la «protección social»), cuestión sobre la cual gravita la problemática de la delimitación del ámbito de las correspondientes competencias que el Estado ostenta en materia de “legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social” (art. 149.1.17 de la CE) y las que ostentan las CCAA en materia de "asistencia social" (art. 148.1.20 de la CE), teniendo en cuenta que las fronteras entre Seguridad Social y asistencia social se han ido difuminando como consecuencia, por una parte, de la evolución experimentada por la asistencia social al perder su típica característica de la discrecionalidad y adquirir naturaleza de derecho subjetivo y, por otra, al producirse la incardinación de las prestaciones no contributivas en el sistema de la Seguridad Social.
Instrumentos de colaboración, cooperación y coordinación
La atribución, en los términos constitucionales, de competencias a las CCAA en materia de Seguridad Social (o en materias conexas con la Seguridad Social) conlleva que, cuando las CCAA asuman y ejerzan efectivamente tales competencias, resulten de aplicación los mecanismos que el ordenamiento jurídico contiene a efectos de colaboración, cooperación y coordinación entre el Estado y las CCAA.
Entre estos mecanismos presentan especial importancia, en las materias de que estamos tratando, las Conferencias Sectoriales previstas en el art. 4.1 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, en cuya virtud, “A fin de asegurar en todo momento la necesaria coherencia de la actuación de los poderes públicos y la imprescindible coordinación, se reunirán de forma regular y periódica, al menos dos veces al año, Conferencias sectoriales de los Consejeros de las distintas Comunidades Autónomas y del Ministro o Ministros del ramo, bajo la presidencia de uno de éstos con el fin de intercambiar puntos de vista y examinar en común los problemas de cada sector y las acciones proyectadas para afrontarlos y resolverlos”.
La regulación vigente de las Conferencias Sectoriales se contiene en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuyo art. 147.1 establece que “La Conferencia Sectorial es un órgano de cooperación, de composición multilateral y ámbito sectorial determinado, que reúne, como Presidente, al miembro del Gobierno que, en representación de la Administración General del Estado, resulte competente por razón de la materia, y a los correspondientes miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla”, disponiendo el art. 148.1 que “Las Conferencias Sectoriales pueden ejercer funciones consultivas, decisorias o de coordinación orientadas a alcanzar acuerdos sobre materias comunes”.
El art. 148.2 le atribuye, entre otras, las siguientes funciones:
- Ser informadas sobre los anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno de la Nación o de los Consejos de Gobierno de las CCAA cuando afecten de manera directa al ámbito competencial de las otras Administraciones Públicas o cuando así esté previsto en la normativa sectorial aplicable.
- Establecer planes específicos de cooperación entre CCAA en la materia sectorial correspondiente, procurando la supresión de duplicidades, y la consecución de una mejor eficiencia de los servicios públicos.
- Intercambiar información sobre las actuaciones programadas por las distintas Administraciones Públicas, en ejercicio de sus competencias, y que puedan afectar a las otras Administraciones.
- Establecer mecanismos de intercambio de información, especialmente de contenido estadístico.
Entre las distintas Conferencias Sectoriales constituidas, algunas se refieren a aspectos propios de la protección social, cabiendo citar las siguientes, que se ocupan de cuestiones relativas a la asistencia sanitaria y a los servicios sociales:
a) El Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud que, como dispone el art. 69 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, es “el órgano permanente de coordinación, cooperación, comunicación e información de los servicios de salud, entre ellos y con la Administración del Estado, que tiene como finalidad promover la cohesión del Sistema Nacional de Salud a través de la garantía efectiva de los derechos de los ciudadanos en todo el territorio del Estado”. Téngase en cuenta que, en este caso, el art. 149.1.16.ª de la CE atribuye al Estado competencia exclusiva sobre “Bases y coordinación general de la sanidad”.
El art. 71 de la Ley 16/2003 enumera las funciones que le corresponden, señalando que conocerá, debatirá y, en su caso, emitirá recomendaciones sobre diferentes materias, entre las que cabe destacar las siguientes:
- El desarrollo de la cartera de servicios correspondiente al Catálogo de Prestaciones del Sistema Nacional de Salud, así como su actualización y el establecimiento de prestaciones sanitarias complementarias a las prestaciones básicas del Sistema Nacional de Salud por parte de las comunidades autónomas.
- Los criterios generales sobre financiación pública de medicamentos y productos sanitarios y sus variables.
- La evaluación de las actividades y la formación de propuestas que permitan una planificación estratégica del sector farmacéutico –industria, distribución y oficinas de farmacia– con el fin de que dichas actividades se adecuen a las necesidades del Sistema Nacional de Salud y de los ciudadanos en materia de medicamentos y prestación farmacéutica.
- Los planes y programas sanitarios, especialmente los que se refieren a la promoción de la salud y la prevención de la enfermedad, que impliquen a todas o a una parte de las comunidades autónomas.
- Los criterios para la coordinación de la política general de recursos humanos del Sistema Nacional de Salud.
- En general, coordinar aquellos aspectos relacionados con acciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud que dispongan las leyes o que, de acuerdo con su naturaleza, precisen de una actuación coordinada de las Administraciones sanitarias públicas.
- Los acuerdos entre las distintas Administraciones sanitarias para conseguir objetivos de común interés de todos los servicios de salud.
b) El Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, adscrito al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. El art. 8 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, creó el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, y el RDLey 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, modificó el citado precepto y creó el Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, suprimiendo (disp. adic. 9.ª) la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales.
Además de las materias propias relacionadas con el desarrollo del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, su Reglamento de 16 de enero de 2013 le atribuye, entre otras, las siguientes funciones en materia de Servicios Sociales:
- Deliberar sobre los proyectos de normas, disposiciones y programas que sean sometidos a su consideración, así como de información de las normas dictadas por las distintas Administraciones Públicas.
- Coordinar políticas sectoriales, así como homogeneizar criterios técnicos, intercambiar información y datos estadísticos, y desarrollar la asistencia técnica mediante la formación profesional.
- Acordar los criterios de distribución de los créditos incluidos en los Presupuestos Generales del Estado destinados a CCAA y examinar y deliberar sobre los programas desarrollados en las mismas con cargo a esos créditos.
- Potenciar los mecanismos de cooperación a través de la acción concertada y en particular, los referentes a la creación y mejora de la red básica de servicios sociales.
La colaboración y cooperación pueden tener lugar también mediante la participación de representantes de las CCAA en determinados órganos del Estado que desarrollan funciones en materia de protección social, como el Consejo Estatal de las Personas Mayores, órgano colegiado de carácter asesor y consultivo de la Administración General del Estado, adscrito actualmente al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, cuya finalidad es institucionalizar la colaboración y participación de las personas mayores en la definición, aplicación y seguimiento de las políticas de atención, inserción social y calidad de vida dirigidas a este sector de población en el campo de competencias atribuidas a la Administración General del Estado (art. 1.2 del RD 117/2005, de 4 de febrero, por el que se regula el Consejo Estatal de las Personas Mayores).
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Ángel Ureña Martín 
