Artículo 4. Potestad tributaria
El artículo 4, que lleva por título “Potestad tributaria”, afirma que: “1. La potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley. 2. Las comunidades autónomas y las entidades locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes. 3. Las demás entidades de derecho público podrán exigir tributos cuando una ley así lo determine”.
La potestad originaria del Estado
El Estado es competente para regular no sólo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado.
La Constitución de 1978 no diseña un concreto modelo de sistema tributario que sea aplicable en un momento dado, habiendo dejado al legislador estatal su determinación. Por esta razón, si el art. 31.3 CE dispone que el establecimiento de prestaciones patrimoniales se debe hacer con arreglo a la ley, el art. 133.1 CE atribuye al Estado la potestad originaria para establecer los tributos mediante ley, y el art. 149.1.14ª CE le confiere la competencia exclusiva para dictar un conjunto de normas en materia de “hacienda general” que proporcionen el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento del sistema tributario.
Con estas previsiones constitucionales se está estableciendo la exigencia de que el Estado ordene por ley “los criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria” (STCo 135/1992), desde una “concepción del conjunto de tributos como sistema o estructura unitaria” (STCo 135/1992), pues el art. 31.1 CE reclama que el régimen jurídico de ordenación de los tributos sea considerado como un sistema (STCo 19/2012).
El art. 133 CE, puesto en relación con el 149.1.14ª y con el 157, es una norma atributiva de competencias en materia tributaria al Estado, cuyo poder es originario o “primario” por derivar directamente del texto, en contraposición con el poder “derivado” o secundario -a que hace referencia el art. 133.2 CE- de las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales, cuyo ejercicio no sólo queda condicionado por la Constitución, sino también por las normas que dicte el Estado en la materia.
En principio, por tanto, debe afirmarse que la potestad tributaria originaria del Estado no puede quedar enervada por disposición alguna de inferior rango, referida a la materia tributaria pero no impide que sí pueda quedar afectada por disposiciones de igual o superior rango ex art. 96.1 CE (STCo 100/2012).
La potestad tributaria del Estado y el Derecho de la Unión Europea
Los jueces y tribunales ordinarios de los Estados miembros, al enfrentarse con una norma nacional incompatible con el Derecho de la Unión, tienen la obligación de inaplicar la disposición nacional, ya sea posterior o anterior a la norma de Derecho de la Unión (véanse, entre otras, las sentencias de 9 de marzo de 1978, asunto Simmenthal, 106/77; de 22 de junio de 2010, asunto Melki y Abdeli, C-188/10 y C-189/10; y de 5 de octubre de 2010, asunto Elchinov, C-173/09).
Esta obligación, cuya existencia es inherente al principio de primacía, recae sobre los jueces y tribunales de los Estados miembros con independencia del rango de la norma nacional, permitiendo así un control desconcentrado, en sede judicial ordinaria, de la conformidad del Derecho interno con el Derecho de la Unión Europea. Esta facultad de inaplicación se ha extendido también a las Administraciones públicas, incluidos los organismos reguladores.
El principio de jerarquía normativa no entra en juego en las relaciones entre el Derecho comunitario y el Derecho nacional, que se rigen por el principio de primacía (STCo 239/2012).
Nuestra jurisprudencia ha venido reconociendo pacíficamente la primacía del Derecho comunitario europeo sobre el interno en el ámbito de las competencias derivadas de la Constitución, cuyo ejercicio España ha atribuido a las instituciones comunitarias con fundamento en el art. 93 CE (STCo 61/2013).
La potestad tributaria de las Comunidades Autónomas
El poder tributario propio, reconocido por la Constitución a las Comunidades Autónomas, está también constitucionalmente condicionado en su ejercicio. Dicho de otro modo, la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas no se configura constitucionalmente con carácter absoluto, sino que aparece sometida a límites intrínsecos y extrínsecos que no son incompatibles con el reconocimiento de la realidad constitucional de las haciendas autonómicas (STCo 179/2006).
La potestad tributaria de las Comunidades Autónomas debe ser ejercida conforme a la Constitución y las Leyes (arts. 31.1 y 133.2 CE), lo que exige que el establecimiento de tributos se haga precisamente con arreglo a la ley, siendo necesario que sea el propio Parlamento autonómico el que determine los elementos esenciales del tributo (STCo 37/1981).
El art. 6 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, en sus sucesivas redacciones acota el ejercicio por las Comunidades Autónomas de su potestad para establecer tributos propios (STCo 96/2013). Los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas son de titularidad estatal, de forma que la cesión de tributos no conlleva la transmisión de la titularidad sobre los mismos o sobre el ejercicio de las competencias inherentes a los mismos. (STCo 25/2016).
El poder tributario de las corporaciones locales
En los términos del art. 133.4 CE (apartado 1 y 2), el poder tributario de las Corporaciones locales tiene carácter derivado. En el art. 133 CE procura integrar las diversas exigencias, en el campo tributario, de la reserva de ley estatal y de la autonomía territorial, autonomía que, en lo que a las Corporaciones locales se refiere, posee también una proyección en el terreno tributario.
No es cierto que la autonomía local que se reconoce en la Constitución implique la necesidad de que la Ley dote a las Corporaciones locales de libertad para imponer o no cada uno de sus tributos propios. El que la Norma fundamental haya querido que el establecimiento o la exigencia de tributos propios por las Corporaciones Locales se realice no sólo de acuerdo con la Constitución misma, sino también de conformidad con lo dispuesto en las leyes, significa que esta potestad tributaria de carácter derivado no podrá hacerse valer en detrimento de la reserva de ley presente en este sector del ordenamientos y que el legislador, por ello, no podrá limitarse, al adoptar las reglas a las que remite el art. 133.2 en su último inciso, a una mera mediación formal, en cuya virtud se apodere a las Corporaciones locales para conformar, sin predeterminación alguna, el tributo de que se trate. Las leyes reclamadas por la Constitución en este último precepto no son, por lo que a las Corporaciones locales se refiere, meramente habilitadoras para el ejercicio de una potestad tributaria que originariamente sólo corresponde al Estado. Son también leyes ordenadoras -siquiera de modo parcial, en mérito de la autonomía de los municipios- de los tributos así calificados de "locales", porque la Constitución encomienda aquí al legislador no sólo el reconocer un ámbito de autonomía al ente territorial, sino también garantizar la reserva legal que ella misma establece (art. 31.3).
En el caso de que se trate de tributos que constituyan recursos propios de las corporaciones locales -carentes de potestad legislativa, aunque habilitadas por el art. 133.2 de la CE para establecerlos y exigirlos-, la reserva de ley habrá de operarse necesariamente a través del legislador estatal, cuya intervención reclaman los apartados 1 y 2 del art. 133 CE, en tanto en cuanto la misma existe también al servicio de otros principios -la preservación de la unidad del ordenamiento y de una básica igualdad de posición de los contribuyentes-, principios que sólo puede satisfacer la ley del Estado. Además, y desde el momento en que esta concreta potestad normativa del Estado tiene como inmediata finalidad garantizar la suficiencia financiera de tales Corporaciones, su ejercicio encuentra anclaje constitucional en la competencia exclusiva sobre hacienda general (art. 149.1.14ª CE), debiendo entenderse vedada, por ello, la intervención de las Comunidades Autónomas en este concreto ámbito normativo (STCo 184/2011).
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Ángel Ureña Martín 
