La potestad sancionadora de la Hacienda pública
La Hacienda pública, como cualquier operador jurídico, está sometida a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (CE Art. 9.1), además, en su condición de Administración pública, está sometida plenamente a la ley y al Derecho (CE Art. 103.1), única forma posible de servir con objetividad los intereses generales que, en este ámbito, se identifican con el objetivo de conseguir un sistema tributario justo (CE Art. 31.1).
La potestad sancionadora de la Hacienda pública tiene como antecedente la potestad tributaria reconocida en el artículo 31.1 de la Constitución basada en los principios de igualdad, generalidad, progresividad y no confiscación.
Aunque es usual utilizar el término Hacienda pública en singular, la realidad es que el número de ellas es proporcional a la división territorial del Estado, de tal forma que podemos hablar de una Hacienda pública estatal, cuatro Haciendas forales, diecisiete Haciendas autonómicas, y en fin, de una Hacienda pública local por cada municipio, por ello, la Constitución distingue entre potestad tributaria originaria y derivada, la primera, corresponde exclusivamente al Estado que podrá establecer tributos mediante ley, la segunda, a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones locales que podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes, extendiéndose la misma a las demás entidades de derecho público que, a tenor del artículo 4 de la LGT, podrán exigir tributos cuando una ley así lo determine.
La sentencia del Tribunal Constitucional 276/2000, de 16 de noviembre, ha delimitado claramente los conceptos de tributo y sanción, disponiendo en su fundamento jurídico cuarto: “Esto es, precisamente, lo que distingue a los tributos de las sanciones que, aunque cuando tienen carácter pecuniario contribuyen, como el resto de los ingresos públicos, a engrosar las arcas del Erario público, ni tienen como función básica o secundaria el sostenimiento de los gastos públicos o la satisfacción de necesidades colectivas (la utilización de las sanciones pecuniarias para financiar gastos públicos es un resultado, no un fin) ni, por ende, se establecen como consecuencia de la existencia de una circunstancia reveladora de riqueza, sino única y exclusivamente para castigar a quienes cometen un ilícito”, debiendo obtener el presunto infractor más garantías en el procedimiento sancionador, que el contribuyente en los procedimientos de aplicación de los tributos" (STC 132/2001, de 8 de junio).
El Derecho tributario sancionador está a caballo entre el Derecho tributario y el Derecho penal, pero sus fuentes hay que buscarlas en este último, pues ya sabemos que en sus principios se basa el régimen sancionador tributario. El análisis de la potestad sancionadora de la Hacienda pública requiere que aclaremos algunos conceptos.
Normativa aplicable
La LGT –en lo que ahora importa, el régimen de infracciones y sanciones– se aplica a todas las Administraciones tributarias (LGT Art. 1.1) con el alcance que se deriva del artículo 149.1 –subapartados 1, 8, 14 y 18– de la Constitución, excepto en la Comunidad Autónoma del País Vasco y en la foral de Navarra, que se rigen por sus respectivos concierto y convenio económicos, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Constitución.
a) Las Haciendas públicas autonómicas de régimen común aplican el régimen sancionador de la LGT. Esto es así, ya se trate de impuestos cedidos o bien sean tributos propios de la respectiva Comunidad Autónoma. Respecto de los primeros, el artículo 37 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por el que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía, reserva al Estado la titularidad de la competencia normativa, y, con más precisión, el artículo 19.1 de la citada norma establece que los tributos cuyo rendimiento se cede a las Comunidades Autónomas se regirán por la LGT, si bien la calificación de las infracciones y la imposición de sanciones tributarias corresponde a dichas Comunidades, según determina el artículo 47.1.c) de la meritada Ley 21/2001. En lo atinente a los tributos propios, el apartado 2 del citado artículo 19 dispone: “La normativa que dicten las Comunidades Autónomas en relación con las materias cuya competencia les corresponda de acuerdo con su Estatuto de Autonomía y que sea susceptible de tener, por vía indirecta, efectos fiscales no producirá tales efectos en cuanto el régimen tributario que configure no se ajuste al establecido por las normas estatales”.
b) Las Entidades locales situadas en territorio común aplican el régimen sancionador de la LGT. Esto es así, ya se trate de impuestos obligatorios o potestativos o de otros tributos, pues el artículo 11 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales, dispone que “en materia de tributos locales, se aplicará el régimen de infracciones y sanciones regulado en la Ley general tributaria y en las disposiciones que la complementen y desarrollen, con las especialidades que resulten de esta ley y las que, en su caso, se establezcan en las ordenanzas fiscales al amparo de esta ley”.
Régimen jurídico
Ya hemos dicho que los principios del Derecho penal se aplican con matices en el ámbito sancionador administrativo y, por tanto, en el ámbito sancionador tributario, si bien mientras en el Derecho penal rige el principio de intervención mínima, el tributario sancionador busca la máxima intervención, pues el animus recaudandi de la Administración tiende a diseñar un régimen sancionador en el que “todo incumplimiento”, por nimio que sea, es sancionable; pero, ¿el Derecho penal es fuente supletoria del ordenamiento sancionador tributario? La respuesta es negativa, en realidad, las leyes penales sólo se aplican para castigar la comisión de delitos, pues como dispone el artículo 4.2 del Código civil, las leyes penales no se aplicarán a supuestos distintos de los comprendidos expresamente en ellas.
La LGT confirma la respuesta dada:
- El apartado 1 del artículo 7 de la LGT tras declarar que los tributos se regirán por la Constitución, por los tratados o convenios internacionales, por las normas que dicte la Unión Europea, por la propia Ley general tributaria, por las leyes reguladoras de cada tributo, etc., proclama en su apartado 2 que “tendrán carácter supletorio las disposiciones generales del derecho administrativo y los preceptos del derecho común”. Por derecho común se entiende, en el sistema mercantil de fuentes, el Derecho civil, en cuanto derecho privado general, al disponer el artículo 4.3 del citado código que las disposiciones del mismo se aplicarán como supletorias en las materias regidas por otras leyes.
- El artículo 178 de la LGT, relativo a los principios de la potestad sancionadora, dispone que “la potestad sancionadora en materia tributaria se ejercerá de acuerdo con los principios reguladores de la misma en materia administrativa con las especialidades establecidas en esta ley”, excluyendo del régimen sancionador tributario toda referencia al Derecho penal, si bien, a continuación, el citado precepto hace referencia a los principios de esa rama del derecho, al disponer: “En particular serán aplicables los principios de legalidad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad y no concurrencia. El principio de irretroactividad se aplicará con carácter general, teniendo en consideración lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 10 de esta ley”.
- El artículo 207 de la LGT, relativo al procedimiento sancionador en materia tributaria, como no podría ser de otra forma, omite toda referencia al Derecho penal, al disponer que el mismo se regulará: a) por las normas especiales establecidas en este título y la normativa reglamentaria dictada en su desarrollo; b) en su defecto, por las normas reguladoras del procedimiento sancionador en materia administrativa. Al respecto, una de las principales novedades de la Ley 39/2015 es que el procedimiento sancionador se integra como una especialidad dentro del procedimiento administrativo común.
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Ángel Ureña Martín 
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