La especialidad del proceso de Seguridad Social
El proceso de Seguridad Social es un proceso especial, en tanto que se deduce una “pretensión procesal basada en normas jurídico – materiales de Seguridad Social”. Su especialidad radica en el carácter administrativo de las normas que regulan el sistema de Seguridad Social que a su vez, van acompañadas de un proceso administrativo hasta llegar al proceso judicial.
Ha sido objeto de crítica por la doctrina científica la denominación de proceso especial, ya que se entiende que el enunciado “proceso de oficio” posee un significado preciso en el lenguaje procesal. Así conforme a la teoría general del Derecho Procesal se entiende que son procesos de oficio los que se inician a instancias del propio órgano jurisdiccional lo que difiere totalmente con lo que contempla la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social en el artículo 148, -que establece que son los iniciados como consecuencia de las comunicaciones- demandas presentadas por la Autoridad laboral y no a instancia de la Jurisdicción Social, en tal caso deberá continuar el proceso de oficio.
La singularidad de los procesos de Seguridad Social radica en el carácter vinculante de la reclamación previa que se interpone en la vía administrativa y con la vía judicial, puesto que sin ésta no puede iniciarse dicha vía. De este modo, si observamos la diferenciación con el proceso ordinario en el orden social, no se trata de un proceso diferente sino que comparte los principios generales que lo rigen forma, fases del procedimiento…
Históricamente el proceso en materia de Seguridad Social se había encuadrado en los denominados procesos especiales, denominación utilizada en la legislación de 1980. A partir de la Ley 7/1989 de 12 de abril de Bases de Procedimiento Laboral estos procesos especiales pasaron a denominarse “modalidades procesales”. Dicha denominación se mantuvo en el RDL 521/1990 de 27 de abril, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Procedimiento Laboral, denominación que se recogió nuevamente en el RD 2/1995 de 7 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral. La LRJS sigue manteniendo la denominación de “modalidades procesales” y ha de interpretarse como señaló el TS como equivalente a la expresión “procesos especiales”. El proceso de Seguridad Social se regula en la actual Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social realizando una distribución diferente en materia de Seguridad Social respecto de la Ley de Procedimiento Laboral de 1995.
De tal forma que utiliza dos capítulos para desarrollar la materia; el Capítulo VI que se titula “De las prestaciones de la Seguridad Social” (artículo 140 a 147) y el Capítulo VII que se titula “Del procedimiento de oficio y del de impugnación de actos administrativos en materia laboral y de Seguridad Social no prestacionales” (artículo 148 a 152), que a su vez se divide en dos secciones, la Sección 1 titulada “Del procedimiento de Oficio” y la Sección 2 titulada “Del procedimiento de impugnación de actos administrativos en materia laboral y de Seguridad Social excluidos los prestacionales”.
En mi opinión, la LRJS organiza la materia de forma más precisa y detallada que permite una localización rápida sobre el tema objeto de consulta, ya que separa por un lado la materia de las prestaciones y por otro el procedimiento de oficio y del de impugnación de actos administrativos en materia laboral y de Seguridad Social no prestacionales. Por otro lado la subdivisión que efectúa es muy intuitiva, ya que separa por un lado los procedimientos de oficio, los iniciados por la Administración Pública, y por otro lado los iniciados a instancias de parte, por el interesado, cuando desee impugnar un acto administrativo en materia de Seguridad Social no prestacional.
Con carácter general, cuando interviene una Administración Pública en el ejercicio de sus prerrogativas es competente la jurisdicción contencioso–administrativa puesto que el objeto del proceso se funda en el Derecho Administrativo. El problema nace cuando los entes públicos intervienen en conflictos que deben de resolverse en la jurisdicción social, como por ejemplo ocurre en aquellos litigios relacionados con la Seguridad Social. Por ello, existe la necesidad de conciliar bienes jurídicos que a pesar de estar contemplados por nuestro ordenamiento pueden aparecer como contrapuestos siendo imprescindible delimitar los órdenes contencioso y social.
De este modo, al comparar el proceso administrativo y el proceso de Seguridad Social podemos realizar las siguientes comprobaciones: En primer lugar, nuestro ordenamiento jurídico diferencia distintas jurisdicciones asignando el conocimiento o competencia de los litigios en materia de Seguridad Social a órganos distintos de los que tienen atribuida con carácter general la competencia para enjuiciar la actuación de la Administración Pública. En segundo lugar, el proceso de Seguridad Social intenta estar en equilibrio entre dos bienes jurídicos protegidos aunque en ocasiones existe una tensión entre ambos. Así, cuando la Administración comparece como parte procesal ante la jurisdicción social ha de combatir con el objetivo igualador y compensador que caracteriza dicho órgano jurisdiccional, cuyo elemento diferenciador se centra en amparar a la parte más débil de la relación jurídica, el beneficiario. De este modo, en el proceso de Seguridad Social se equilibran los privilegios administrativos para proteger los intereses de los beneficiarios, lo cual desemboca en algunas ocasiones en contradicciones en el conjunto de reglas correspondientes a la fase administrativa preprocesal, en la fase judicial y en la de ejecución. En la fase administrativa preprocesal nos encontramos el requisito de interposición de la reclamación previa que supone un impedimento añadido para el actor en la interposición de la demanda.
El expediente administrativo adquiere relevancia en el proceso por lo que debe ser remitido al Juzgado previamente a la celebración del juicio, en caso contrario el demandante podrá solicitar la suspensión y si la Administración no atendiera el nuevo requerimiento podrán tenerse por probados los hechos alegados por el demandante. En este sentido existiría una inversión de la carga de la prueba que limita una posición predominante de la Entidades Gestoras. En la fase declarativa del proceso, la Administración adquiere una posición privilegiada debido a tres razones: en primer lugar, las partes efectúan alegaciones de forma limitada en la fase prejudicial; en segundo lugar, debido a la divergencia en materia probatoria y en tercer lugar, por la facultad que posee la Administración para revocar sus propios actos sin sometimiento a la actuación judicial.
En la fase de ejecución de sentencias en los procesos de Seguridad Social disminuye los privilegios de la Administración en comparación con el propio proceso administrativo e incorpora la posibilidad de la ejecución provisional.
La LRJS configura el proceso de Seguridad Social como una única modalidad procesal integrándola en el Capítulo VI, dentro del cual podemos distinguir diversas submodalidades de acuerdo al objeto del litigio. Hay que destacar que los asuntos en los que interviene la Seguridad Social y cuya competencia es atribuida al orden social han de resolverse conforme a la modalidad procesal del artículo 140 y siguientes de la LRJS cuando el objeto verse sobre la reclamación de prestaciones. No obstante, podemos distinguir las siguientes submodalidades: En primer lugar, podemos distinguir los litigios contra organismos gestores o entidades colaboradoras respecto a cualquier contingencia de la Seguridad Social, regulados en los artículos 140 a 145 de la LRJS. A su vez, dentro de esta submodalidad se pueden distinguir distintas submodalidades: en los procesos relativos a contingencias profesionales y en la impugnación de altas médicas.
En segundo lugar, nos encontramos con los litigios en los que las entidades gestoras son demandantes en el proceso, artículos 146 y 147 de la LRJS, en el que podemos distinguir la siguientes submodalidades: procesos referentes a las revisiones de actos declarativos de derechos con beneficiarios en general y a procesos contra empresarios en materia de prestaciones por desempleo, siendo un procedimiento de oficio. Existe otra doctrina que considera que el legislador no ha pretendido crear modalidades o submodalidades procesales en materia de prestaciones de Seguridad Social, sino que más bien se ha limitado a configurar un proceso ordinario con especialidades.
La LRJS pretende agrupar los asuntos de Seguridad Social ante el orden jurisdiccional social, en base al criterio de la acción protectora manteniendo la competencia, exceptuando los actos de gestión recaudadora, de encuadramiento y los actos afines o conexos. Sin embargo, aún no queda claramente definida la competencia en algunos asuntos que enlazan la acción protectora y la gestión recaudadora. Las especialidades tienen su fundamento en la materia que es objeto de litigio, a fin de sintetizar la materia contenciosa de Seguridad Social de tal modo que la LRJS excluye del conocimiento de la Jurisdicción Social los actos de encuadramiento y de recaudación, al tiempo que distingue la materia que va ser tramitada a través del proceso declarativo ordinario y la materia prestacional que se dilucidará a través del proceso especial de Seguridad Social.
En el enjuiciamiento de materia prestacional de la Seguridad Social existen dos confrontaciones. Por un lado, la Administración de la Seguridad Social que ha de velar por el interés general y para ello debe de gozar de los privilegios procesales propios de la jurisdicción contenciosa, pero por otro lado tiene que acomodarse a las limitaciones que le impone el orden social por su carácter tuitivo del beneficiario como parte débil de la relación jurídica. Esta confrontación es lo que conforma las especialidades propias del proceso de Seguridad Social en la medida en que es un proceso que atiende a la protección del interés general y por otra parte es un proceso que limita el privilegio procesal de la Administración Pública para proteger los intereses del beneficiario. A fin de conciliar esa tensión entre los bienes jurídicos protegidos, el legislador ha previsto una serie de reglas reguladoras del proceso tanto en la fase administrativa preprocesal, como en la fase judicial declarativa y en la fase de ejecución de sentencia.
En la fase preprocesal, las Entidades Gestoras estarán facultadas para ejercer su autotutela administrativa revisando de oficio sus propios actos declarativos de derechos cuando se deduzcan de sus resoluciones errores aritméticos, materiales o de hecho, u omisiones o inexactitudes de las declaraciones del beneficiario o cuando se produzcan circunstancia sobrevenidas en las que la propia Ley obligue a adaptar el derecho reconocido al beneficiario a las nuevas circunstancias. En la fase judicial, mantiene su propia singularidad especialmente en el ejercicio y en la práctica de la prueba, ya que los hechos y los medios de prueba empleados han de mantener una congruencia con las alegaciones realizadas en la reclamación previa. No existen limitaciones respecto del derecho de aportar las pruebas que se consideren pertinentes, por lo que la fase declarativa del proceso y la ejecución de sentencia en materia de Seguridad Social no se diferencia del proceso declarativo ordinario.
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Ángel Ureña Martín 
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